群众参与：探索村民自治基本单元的主体因素

群众参与：探索村民自治基本单元的主体因素

李松有 黄克

（华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079）

（南宁市横县委员会组织部，广西 南宁市 530300）

摘要：群众参与效能呈现村民自治单元的不同选择。以自然村落和村民小组的自然自治单元，规模小，利益关联强，群众参与效能高；以农村社区的社会主导半建构自治单元，规模次之，利益关联次之，群众参与效能次之；以行政村的国家主导自治单元，规模大，利益关联弱，群众参与自治效能低。要达到自治有效实现，关键是提高群众参与效能：选择自治有效利益引导有序参与和寻找规模适度单元降低参与成本。

关键词：村民；自治单元；群众参与；有效

Mass participation: exploring the main factors

of the basic unit of villager autonomy
Li Song  Huang Ke
(InstituteforChinaRuralStudies,CentralChinaNormalUniversity,Wuhan430079,China)
(Hengxian Municipal Committee of Nanning, Guangxi 530300, China)

Abstract: the masses to participate in different performance present villager autonomy unit. The natural autonomous unit, natural villages and small groups of villagers, associated with the interests of the masses to participate in the strong, high efficiency; the rural community social dominant semi autonomous unit construction, the scale of benefits associated the effectiveness of the participation of the masses; administrative villages in the state dominated autonomous unit, large scale, associated with the interests of the masses to participate in self-government is weak, low efficiency. To achieve autonomous effective implementation, the key is to improve the efficiency of mass participation: effective interests to guide the orderly participation and autonomy to find appropriate scale unit to reduce participation costs.
Key words: villagers; autonomous unit; mass participation; effective

群众参与在现代民主政治的发展中占有举足轻重的地位，群众参与是现代民主政治的希望。^[1]同样，群众参与是村民自治不可或缺的环节，其效能影响自治绩效。而自治作为群众参与的训练班，自治单元为群众参与提供重要场域。近年来，广西省、广东省和湖北省等地相继开展以村民小组或自然村为基本治理单元的实践创新。这些实践逐渐成为理论界关注的热点。那么自治单元与群众参与关系如何，不同自治单元促使群众效能的变化的机理是什么？群众效能变化又会导致自治单元选择发生哪些变化？这就是本文亟需回答的问题。

自治单元与群众参与

自治单元利益是群众参与的动因

群众参与作为普通村民的政治行为，受利益支配与驱使。霍尔巴赫认为，利益是人类行动的一切动力。正如马克斯·韦伯所言“一切行为的背后，总有个人的这种利益”。^[2]马克思认为“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”^[3]利益的相关性决定了一个行为或者一系列行为发生的可能性。利益相关程度决定群众参与互动，决定参与式治理的有效程度。一是产权利益关联与群众参与。^{人类行为中利益的主要内容是经济利益，经济利益是一切其它利益的基础。马克思关于利益的论述中本质上就是一种经济利益。[4]}利益关系的核心是产权关系,共同利益的核心是产权共有或者相关。^[5]如果产权私有,人们之间缺少利益相关性,难以产生利益共同体;如果共有产权,则占有者之间就会形成很强的利益相关性。这种产权的相关性将为共同体的形成和自治提供强大的经济基础。村民生于斯地，死于斯地。可见自治单元作为一种产权利益单位，特别是公共产权单位，其处置和分享等参与行为更容易发生，群众互动参与强，自治程度高，自治越容易形成。

二是集团利益关联与群众参与。集合由若干具有共同属性子集和真子集构造的的层级。集合组成越大越复杂,集合的共同属性的内涵就越少,外延也就越多。集合组成越小越简单,集合的共同属性的内涵就越多,外延就越少。^[6]集团利益是多个利益单元的集合，集体利益单元少，其同质化属性的内涵越多,共同的本质也就越多,共同的利益也就越多,个人与共同利益越密切，共同的认同就越多,集体参与也就比较容易。“也许不必把整个集团组织起来,因为集团的某些子集能够提供集体物品”。“直觉告诉我们,足够小的集团有时能为他们自己提供公共产品”。亚里士多德强调：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,至多只留心到其中对他多少有些相关的事物”。^[7]独立的自治整体单元分散的分布多个利益单元越多，利益统一越困难，这种强个人，弱集体现象，导致互动参与有限,意见统一难,难以实现民主决策。由于村民议事能力相对较低,有些村民在就发展公益事业表决时,采取实用主义、本位主义态度,直接受益、眼前受益、靠近自家或在本组的则同意,反之就反对。

自治单元规模影响群众参与的成效

基层治理的成效离不开自治与参与。在村民自治实践过程中，事实上自治单元选择是否合理影响到群众互动与否，参与是否有效，同样，群众参与效能呈现出不同自治单元规模的抉择。一是参与效率、效果与自治单元规模。群众参与效能，主要反映了参与的效率和效果。参与效率直接体现在低成本上。小单元规模有利于直接参与，降低参与成本。奥尔森在《集体行动的逻辑》中明确提出，大集团规模大，人数多，难以形成有效的集体行动，要想克服集体行动困境，要付出高昂的选择性激励或者强制性惩罚成本，而这种集体行动的困境在小集团则相对较少。如果将公共参与作为一项公共物品的话，时间成本是参与成本中最重要的影响因素，时间上的约束性会压缩公民参与规模，^[8]这就需要对组织规模进行控制，除非能够找到同时参与的形式，否则从参与成本而言，村民自治的有效实现需要小规模组织。其次，参与效果好坏与自治单元规模密切相关。一个集体单元要想实现广泛参与应该遵循成员限度原则。卢梭就认为，一个民主单元拥有的人数越多，公民参与决策的机会越少。平等、参与、对政府的有效控制、政治理性、友善和公民同质性都会随着国家人口数量和地域面积的增加而大打折扣。^[9]其次，小单元规模，集团对成员个体的回应更为及时，更有效，组织个体对自己参与结果的满意度更高，对集团产生的效果更加显著。

二是互动频度、深度与自治单元规模。人是社会性的动物，离不开彼此的交往和社会互动。社会互动就是行动者对其他行动者行为的回应行动。一般来说,互动有五个维度:向度、深度、频度和强度”。^[10]互动首先是参与,群众参与公共事务的管理就是一种强有力的活动。列宁指出：“自治就是实现自治成员管理与被管理身份主体化”，其途径是“独立地参加投票和选举,而且独立地参加日常管理”。^[11]自治最大的特点就是自治个体能够主动参与，彼此之间更够日常交流，互动，赋予自治主体化的过程。事实上一个自治单元规模过大，自治个体日常交流困难，无法互动，成员之间彼此理解不够深，当然就缺乏信任，无法形成熟人社会、半熟社会。没有信任,在参与中村民就不会达到有效的互动,其参与有很大的从众心理和盲动行为,最终导致参与无效,被动参与或无参与。反之，如果小规模自治单元，自治个体经常交流，互动较多，彼此相互了解和信任，主动而有效参与民主自治活动，这说明集体成员经济交流和互动是否有效与自治单元的规模选择具有相关性。

不同自治单元与群众参与效能

自治单元是指民族、集体、地域等除了外力支配, 借助一定载体实现自身事务治理的单位。在自治实践中，要想提高自治绩效，除了经济、自然等其他要素，关键是选择合适的治理单元，衡量标准是自治单元的规模，也就是自治的规模。事实上自治单元选择是否合理影响到群众互动与否，参与是否有效，同样，群众参与的效能变化就是自治单元再选择过程。不妨，根据性质把自治单元分为自然自治单元和建构自治单元两大类。

（一）自然自治单元与群众参与效能

自然自治单元是一种自发形成，不受外力干涉而自我维系的基本单元。如自然村落和村民小组等。它是基于共同血缘、共同地缘、共同生活和共同利益的共同体。^[12]这种自治单元具有克服集体行动无效的优势是：一是以产权为核心利益，参与动机明显。自治单元利益单元越少，其共同利益同质化越强，成员利益与共同体利益关联越密切，群众参与管理的欲望越强烈。亚里士多德主张以公民和地界作为理想城邦的基础，并提出城邦大小有适中的限度。^[13]如果实施共有财产制度，必定要求以自治的方式共同管理部落或者村社，实施部落自治，或村社自治。血缘、地缘结合村落血缘或地缘结合的村落，因为无法共同生产，但在一定程度上共有产权和村落共同生活。^[14]以家庭血脉扩张，致使反复的“分家析产”，围绕土地进行进行公共事务的管理，形成共同利益的自然单元。以产权为纽带构成利益共同体，为了维护和实现个人利益，农民要求更多地参与公共事务。二是规模较小，便于群众参与。经过漫长时间孕育而成自然单元，利益关联息息相关，自治参与的优势更为明显。费孝通先生强调：“在规模适中自然村的差序格局，早就累世聚居的熟人社会，自然村落的熟人拥有共同的生活空间，彼此知根知底，群众参与积极主动。”^[15]可见小规模单元，具有大家日常交流和互动空间，村民的意见反映及时，建立互相信任的基础。不仅如此，传统的乡土社会，更是面子社会，大家有无参与，监督更为方便，也说就是村民能够进行日常积极主动的参与和互动并且有效。这样说明这样的自治单元更容易政治表达，群众参与方式更多样化。

建构自治单元与群众参与效能

    建构自治单元是指不是完全自发形成，能够自己行使一定权力管理实务的基本单元。这种建构型自治单元不完全是履行自治功能，更大程度上要承担较强的行政职能。按照建构自治单元的行政色彩的浓厚程度，分为国家主导型和社会主导型，并对其与群众参与效能进行分析。

国家主导型单元与群众参与效能

国家主导型自治单元就是国家渗透和控制乡村社会的基本单元。比如行政村、单位制等。这类自治单元主要是完成国家对地方乡村进行权力渗透，同时，实现对村级财产和土地的管理，担负着自治单元和准行政单元的双重角色。随着行政职能的不断加强，国家主导型自治单元辖区范围也会逐渐扩大，导致这种自治单元叠加了不少自然单元成份，其自治功能也发生变化，难以促进有效参与。一是单元的规模大，成员获得收益越少，有利于集体行动的报酬越少，即使单元内能够提供一定的公共产品，也不是最优水平。”^[16]不仅如此，单元规模大，群众参与成本和获取信息越高，任何公共产品获得障碍越多。特别是集团成员多，没有出现易于监督的熟人社会，容易出现搭便车动机，不参与坐收利益。二是空间”规模过大,虽然拥有共同的行政空间，没有“熟人社会”环境提供的日常参与和互动,村民彼此由于缺乏了解、信任就显得比较陌生,久而久之就形成参与冷淡。这样的参与无效,成员也就没有了参与的积极主动性,也就不能实现民主决策,进行日常的民主监督,自治精神也就体现不出来了。

2.社会主导型单元与群众参与效能

社会主导型单元主要指国家鼓励公民社会参与自身事务和行使一定权力的基本单元。比如农村社区等，这种单位属于半建构型性质，是在原来血缘、地域聚落或集落基础上，政府引导、帮助和支持下建设而成。这些农村社区居民的血缘、地缘关系较密切。特别是在自然经济长期占统治地位的农村，人际关系受狭小地域的限制，尚未摆脱血缘、地缘关系的束缚，同一农村社区的居民有大体相同的生活方式、价值观和行为规范，有一定的认同意识。但是随着农村社区的发展，产业结构发生变化，非农产业比重不断上升，外来人口迁入，居民间的血缘关系和地缘关系逐步向业缘关系过渡，居民的传统观念也逐步向现代观念转变，居民政治生活兴趣不浓,参政意识比较淡薄。滕尼斯的共同体理论认为,共同体最初产生于“血缘共同体作为行为的统一体发展为和分离为地缘共同体,地缘共同体直接表现为居住在一起,而地缘共同体又发展为精神共同体,作为在相同的方向上和相同的意义上的纯粹的相互作用和支配”。^[17]法国地理学家德芒戎就曾敏锐的发现,“村庄(这里指集村)就是靠近、接触,是思想感情一致;散居(这里指散村)则‘一切都谈的是分离,一切都标志着分开住’。”^[18]村民自治精神是农民自身权益真正的实现,而农村社区是实现农村村民自治精神的有效载体,是对当前的村民自治制度的深化和延伸。不少村庄通过再造社区组织达到激活村庄内部细胞的活力,发挥群众的创造力和积极性,真正实现群众自治和人民当家作主”。^[19]

    综上所述，自然发展而来的自治单元规模小，利益单元少，个人利益与共同体利益密切，这样空间促使群众参与高效。而建构型的自治单元规模较自然单元大，可进一步按性质划分为国家主导型单元和社会主导型单元，其中国家主导型单元规模大于社会型单元，利益关联性弱，在自治过程中，群众互动少，参与效能低；而社会主导型单元属于半建构型，但规模属于中等，利益关联度居于中等，群众参与效能居中趋势明显（见表1）。

表1 不同自治单元与群众参与效能比较

不同自治时期情况下的群众参与的有效实践

不同自治时期，要求一不同自治单元与之相适应。首先，从制度变迁理论来看，认为自治单元由自然单元到构建型单元，再到自然单元，得出自治权的复归结论。其次，根据路径依赖理论， 认为在自然村或者行政村建立自治单元，主要是存在某种路径依赖。最后，从成本——收益论得之，自治单元下沉与降低行政成本目的悖论现象，以上理论是否合理值得商榷，本人认为群众参与理论才能对自治单元变迁进行诠释。

传统农业时期：自然自治单元与群众参与

传统农业时期，中国是自治自足的自然经济，主要是围绕土地开展一切生产生活活动。以血脉为基础的“分家析产”形成了共同血脉、共同地域，共同生活和共同利益的小自然村落。村民大多从事农业为主，经济单一，村民往来频繁，相知甚深，守望相助，关系密切。但这类村落一般与外界较隔绝，信息不灵，居民传统观念强，比较保守，村落变迁缓慢，社会流动较少。加之，生产力极端落后和生产资料缺乏，皇权不下县，难以给脆弱乡村社会提供安全保障，面对恶劣的自然环境，家庭单位力量何等弱小。这样的社会更是群众参与战胜自然和进行生产的乡土社会。魏特夫在《东方的专制主义》提出治水理论，认为传统农业中国，平民家庭必须以小规模合作形式开展治水和其他公共事务。^[20]开弦弓村土地低洼，常面临水患危险，由于同处险境，一遇险情，村民击铜柱为号，多块毗邻田圩的村民的村民组合起来共同抗洪。^[21]一旦村庄遇到灾害时，村社团体会像开弦弓村那样群起抗灾，一些能干的地方官也许会利用公共税收组织多村协作，再则开明绅士也会在政府鼓励了出面主持村间合作。^[22]不仅如此，还有一些与生产相关的求雨求雨祭祀活动，管理水利成立的闸会等，可见传统农业社会，血缘和地缘的村民利益关联密切，以土地以及生产为内容的集体行动及时有效，群众参与自发行为明显。

（二）村民自治时期：以国家主导单元为主与群众参与

人民民公社时期，乡村社会完全是国家政府主导的，实行政社合一的一元经济体制，土地起初为人民公社所有，后来发展为“以对为基础，三级所有”，这种体制下，主要由生产大队和生产小队组织村民进行生产和生活，强制参与一切活动，并不是利益互惠关系，是一种被迫参与行为，主要是完成国家对乡村收入的汲取，村民个人完全被纳入到这架庞大机器当中，这样的乡村完全是一种机械的共同体，个人与乡村是一种依附关系，毫无互动可言，群众参与积极性较低。

人民公社式微以后，乡村社会处于治理的真空地带，大量的公共服务无法有效供给。为了村庄的治安和水利建设，广西河池自治第一村——大寨村，首先在自然屯自发设立村委会，后改名为村民小组，由于自然屯规模小，利益关联密切，管理公共事务只需动员和引导群众参与，这个阶段的自治单元主要是以自然村为基础的，为发现行政化的痕迹。后来，村民自治制度进步确立，村民自治取代公社制度，设立的行政村却承担行政和自治的双重职能，随着行政职能进一步强化，为了节省行政成本，出现合村并祖，这一行政村瞎域范围不断扩张，一个行政村又通常涵盖几个甚至十几个自然村,自治单元范围大大扩展，出现群众参与积极性低，互动有限的局面。这也使得村民自治单元承载的行政性大大超过了自治性，致使以行政村为基本单元的村民自治与其所需要的自治共同体基础产生脱节，从而使以自然村落为单元的自治效能难以在行政村范围内有效发挥,甚至成为制约村民自治活动有效开展的瓶颈。^[23]

（三）探索自治新时期：多元自治单元并行与群众参与

在村民自治衰弱背景下，不少认为自治已死，当前广西、广东和湖北等地不约而同开展自治自救活动，2014年中央一号文件也明确提出，“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”对不同自治单元探索重新唤醒了村民自治在全国的意义。首先，广西省河池市环江毛南族自治县的龙岩乡朝阁村,下辖23个自然屯,人口 2300多人,各屯分属壮族、和汉族等十多个民族。因农户散居于若干座相邻的山上,召开一次村民代表大会需要走两三个小时的路程,以至出现了“村事圩办”及抽签担任村组长的现象。为了推行新农村建设，成立屯级理事会，协调处理屯内事务，自治的关口前移，村民日常互动多了，群众参与效能提高了。其次，湖北秭归建设的幸福村落，其合村并组后县内行政村的平均版土面积在10平方公里以上，平均人口达到2000人。这样规模大，参与难，如一些村民到村委会开会，10点开会需要早晨4点起床。^[24]在由若干个村落组建而成一个行政村的山区，往往因地理上的距离而难以形成共同的利益,为了破除这些困境，实现以行政村自治和以自然村自治的两极自治，规模较大时实行代议民主，规模较小的小组实现认同较高的直接民主。还有广东清远的自治重心下移至村民小组，实现群众参与效能高的乡——片区——小组自治。由此可见，由规模较大行政村一元治到划小范围的三元自治，进一步提升群众参与治理的绩效。

以自治单元为核心探寻群众参与有效实现途径

当前群众参与有效呈现自治单元不同选择。在生产资料集体所有的村庄，产权与治权相对称，在大多数地区生产资料为村民小组所有或者村落所有，治权与产权不对称，同样，不同自治规模，利益关联密切程度迥然不同，自治有效实现形式不同，这样就导致农民参与意愿不强，积极性不高和村民自治空转，难落地等问题，因此，可以自治单元为核心探索群众参与有效实现路径。

（一）寻找自治有效利益引导有序参与

群众参与热情不高，自治不落地，与自治单元内部缺少相关利益，村民之间的利益没有相关性有较大的关系。村民自治有效，群众参与有序，亟需寻找有效自治的相关利益，即处理好利益最大化和利益相关程度，^[25]通过自治解决自身问题，运用自治保障自身权益。现实村民获得相关利益的数量随着空间规模扩大而逐渐减少，从行政村获得的相关利益最少，从村落获得的相关利益最多，群众参与积极性也随之递减，参与方式也发生变化。同样，行政村里利益单元多统一难，反之，自然村落利益单元简单，成员利益与共同体利益密切，群众互动多，参与积极。可见以“度”自治有效利益，也是自治单元合理选择过程，寻求有序而有效的自治参与。

（二）寻找规模适度单元降低参与成本

群众参与效能低，自治空转，与自治单元规模较大，村民参与，机会少，成本高和共同体回应个人少密切相关。村民自治有效，需要寻得规模适度自治单元，自治单元规模大，加剧群众参与成本，由于组织内部需求多，村治精英难以及时回应，则会“小马拉大车”的困境，长期以往，村民的利益诉没有得以回应，参与的积极性会降低。如果自治单元过小，会造成村级事务无力开展，也会影响群众参与。只有自然村这一规模适度的自治单元，提供了共同利益和共同生活的空间，这里群众了解和互动机会多，群众参与效能高。

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