法人治理:村民自治有效实现形式的主体基础
李松有 李松
(华中师范大学，中国农村研究院,湖北 武汉 430079)
（桂林理工大学南宁分校，经济与管理系，广西 扶绥 532100)
摘要：随着经济社会的发展，村民自治实践会遇到新的瓶颈，出现治理主体之间博弈行为，迫使进行治理逻辑和模式的变革，变革的关键点是构建新型的民主平等法人关系，实现法人治村的治理新架构，但这种模式也存在着内在的缺陷，表现为法人本质的偏离，主体职能错位和主体地位不平等，亟需实现制度规范化，推进村民自治的有效实现。
关键词：法人； 自治；有效； 主体基础
Corporate Governance:exploration of the main body of foundation of the basic unit of villager autonomy
Li Songyou Li Song
(InstituteforChinaRuralStudies,CentralChinaNormalUniversity,Wuhan430079,China)
(Nanning branch of Guilin University of Technology, Department ofeconomics and management, Guangxi Fusui 532100,China)
Abstract: with the development of economy and society, the practice of villager autonomy will encounter new bottlenecks, behavior game governance between the main force. Governance logic and model innovation, the key point of change is the construction of democracy and equality legal relations of a new type, to achieve a new framework of corporate governance of the village governance, but this model also has some intrinsic defects, to deviate from the nature of the legal person, the main functions of dislocation and the subjects with equal status, it is urgent to realize system standardization, effectively promote the villagers' autonomy.
Key words: corporate ;autonomy; effective; Main body foundation
中图分类号:Ｆ832.43 文献标识码:Ａ 文章编号:
村民自治是中国农村民主管理的伟大创造，是中国农民自我管理在新时代的重大突破。村民自治的实践进展取得了令人瞩目的成就, 但是，村民自治在全国各地发展极不平衡[1]。特别肇始于80年代初的村民自治，随着村民自治村民自由治制度供给型向内生型转变,村民自治运作困难更加突出。在此背景下，如何有效推进村民自治成为党和国家高度关注和亟需解决的问题。因此，2014年中央“一号文件”做出重要指示， 改善乡村治理机制，探索不同情况下村民自治的有效实现形式，进一步改善和推进村民自治，实现基层良好治理。
研究事实证明，村民自治的存在、发展,与当前农村经济发展密切相关,关系到整个中国重要经济改革，同时，也是村民自我解放、自我发展的制度安排。法人治理是社会主义经济规律的客观要求,是促进社会主义经济全面高涨的迫切需要。党的十八届三中全会把创新社会治理体制作为推进国家和社会治理现代化的重要内容，那么法人治理如何促使村民自治有效实现，采取什么样的行动逻辑，是本文研究的主题。
一、村民自治与法人理念的关系
（一） 法人治理理念的嵌入
穆斯坦法·基马尔曾经说过：“开创一项事业，皆是自上而下，而非自下而上[2]。”但是恰恰相反，村民自治是中国亿万农民自己管理自己的伟大创造,村民自治的发展将直接撞击着现有民主体制和法律构架[3]。但村民自治却作为一项普遍制度，却是国家做出的制度安排，是一种国家行为。那么，作为一项国家行为，它的目的是什么，以何种机理来体现？这是不断推进村民自治过程中需要回答的问题。
1.从政策方面，法人治理适应了村民自治制度供给型变迁的要求
村民自治产生于乡土社会，但只是国家基于节约成本的需要。村民自治则是国家赋权于民，具有划时代的意义。最初人民公社时期，农村人民公社是生产资料的所有者，统一经营、统一分配，实现政权组织、经济组织和社会组织统一。高度集中传统体制大大压缩了村庄自我管理、自我服务的空间。按照法律规定，农民有选举权和参与权，但民主变成乡政府下压行政任务的一只脚，村民自治没有实施的任何可能[4]。直至中国农民创造的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，取代人民公社时期的生产经营方式，从而形成与新经济体制相匹配的公共权力治理模式，为农村自治提供了向上发展的契机。
在印度曾经有人指出：农村的发展失败的病根就是一味采用行政手段，农村的发展只能通过组织起来实现，组织本身就是新的权力中心[5]。1980年之初,广西宜州等地方农村率先自治，当地农村出于社会治安和维护集体的水利设施的考虑，创造了一种新的自治主体——村民委员会,逐步瓦解并取代原有的生产队组织，对农村基层政治、经济和文化诸多事务进行民主管理。20世纪80年代国家制定新《宪法》,确认了村民委员会作为农村基层群众自治组织的法律地位。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法<试行>》,明确规定村民委员会的性质，村民依法进行自我管理。随着农村自治不断推进，村民自治逐渐进入法治化轨道，如选举权普及农村、选举制度不断规范和村民自治制度不断完善，进一步加快农村民主法制化的进程。
实践证明，改革开放以来，中国农村正处于从传统农业社会向现代工业社会的转型,要求村民自治理念必须跟市场经济的时代要求相耦合。辛秋水教授认为,村民自治是市场经济深入发展的自然趋势[6]。村民自治中的平等原则和竞争原则与市场经济原则是一致的[7]。吴毅教授认为,目前,村民自治的实践“进入法制性民主政治建设的新时期[8]。陈纯柱教授认为，村庄法人将以主导村民自治的新民主形式 ,推动着村民自治的健康发展[9]。杨诚虎教授认为现代独立法人主体产生,有力地推动了中国农村社区政治发展[10]。贺雪峰教授也认为伴随改革开放的村民自治实践，为农村社会的变迁提供难得契机，使得人际关系理性化、法人化[11]。可见法人治理即将成为国家和社会治理现代化的标志之一。
2.从现实方面，村民自治实践的问题日益复杂给法人治理提供契机
我国村民自治已经走过了30多年的历程，随着农村发展背景日趋复杂化，同时，国家赋于农民的不可剥夺的民主权利的自我伸张，出现了一些始料未及的新问题，致使农民自治纵深发展遇到“成长的烦恼”和“发展的困境”，这时，不是一概否定村民自治的显著成绩，而是亟需探寻新的治理机制加以解决，因此，法人治理成为新时期阻碍农村民主建设的良方。
当前推进村民自治过程中仍然存在哪些难题和困境？这是探索村民自治有效形式必须弄清的首要前提。从宏观层面，我国村民自治实践仍然存在四个方面的问题：一是理论与实践的矛盾;二是传统与现实的矛盾;三是效率与民主的矛盾;四是体制与素质的矛盾[12]。大量研究表明，新时期村民自治并未能摆脱这几方面问题的困扰。村民自治的第二阶段，20世纪80年代，我国社会主义市场经济改革不断深入，要求权力下放，为经济能人主导村庄治理创造条件，该治理模式权力集中、自治实践效率高,便于发挥能人治村功能,有助于实现良知好治理。不过，能人或者精英过度主导村庄事务，而普通村民又缺少参与村庄公共事务的积极性，导致村庄公共权力的运作缺乏有效监督，容易出现村干部的谋利型治理，这些限度降低了村庄自治的治理效能[13]。时至今日，村民自治出现“第三波段”，不少地方开始探索将自治重心下沉到自然村或者村民小组一级。但是，村民自治重心下移能否延续自治的生命力？如何理顺新生自治组织与行政村一级自治组织的关系？如何正确对待村民自治与政府治理之间的关系？上述多重关系昭显了中国转型过程中村民自治亟需破解的难题。
如何破解村民自治实践中出现的各种难题呢?笔者认为，现阶段,随着研究范围拓展及学科之间交叉越来越多,学界逐渐将历史学、社会学和人类学等范式或者方法逐步引用到村民自治研究中。比如“法人行动者理论”和“过程——事件法”等。这些研究成果，为破解村民自治难题提供了新的思维方式，大大丰富了乡土治理研究视野。
（二） 法人治理的分析架构
什么是分析架构？言下之意，就是提供分析问题一种分析框架。比如美国学者高夫曼认为“架构是人们日常生活隐含或使用的诠释框架，这样框架为我们提供了某种理解、思路和视角[14]。中国学者潘忠党认为，框架的分析，“是一个关于人们如何建构社会现实的研究领域”[15]。因此，法人治理对当前村民自治机理一个整体研究视角。
1. 法人主体的鉴别
何为法人主体？这是加强农村民主政治建设和推进村民自治首当其冲面临的问题。德国法学家提出了(法人)的 概念 ，指涉自然人以外的法律主体，即享有法律人格的社会组织[16]。无论个人还是社会组织，以法律人格的唯一考量因素[17]。不可否认，法人理念已经嵌入乡村治理研究领域，究竟谁才是名正言顺法人主体？学术界已经形成以下几方面的观点。
最初，人民公社时期，实行的是政社合一的经营管理体制，后来逐渐改制成公社、生产大队和生产小队三级，代使政治职能和经济职能，意味着多种职能身份的重叠，一旦作为经济实体，只能实施合法经济活动，是作为社会组织，履行社会管理活动，难以替代身份执行自治职能，多重委托——代理关系会导致法人行动紊乱，降低法人治理的效率，因此，无论何时它都不能作为独立的法人主体，而且相关法律更无法进行有效地规范。
鸟瞰中国农村发展史，村民自治作为中国经济改革产物。随着我国市场经济体制的建立和不断完善,改革利益关系日益复杂,法人主体地位的确定变得愈发迫切。目前，村民自治的法人主体存在三种观点:一种观点认为,村民自治的主体是村民,村民享有自主管理本村公共事务的民主权[18];笫二种观点认为,村民委员会是村民自治的主体;第三种意见认为，村民自治是以自然村或者村民小组为单位的自治。2014 年中央一号文件提出: “农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。《村民委员会组织法》的规定，保护以自然村为基础的村民集体行使自治权,而村民个人是无法行使自治权的。可见村民自治只能是以自然村或者村民小组为基本单位的“村治”，实质就是全体村民的自治。
另外，村委会是否能作为法人主体？《宪法》规定村民委员会是基层群众性自治组织[19]。《村民委员会组织法》笫2条规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。这些只是说明了村委会的性质与功能，并不是明晰的法人主体。村民自治中“自治的主体是广大村民,而不是只占村民少数的村民委员会成员[20]。因此，村委会本质上实行村庄公共权力的组织,是国家行政权延伸产物 [21]。改革开放以来出现于中国农村社区的第一个现代法人组织——村民委员会,作为代理人对于社区的政治发展有着重要的作用。村委会(法人组织代表)取代村民(自然人)成为社会行动的主体,是现代社会在结构上的一个突出特征。
2. 法人主体关系厘清
法人治理架构如何构建，形成合理的治理组织结构，也就是回答法人理念如何切入村民自治的问题，如何解决村民自治中的法人内部治理结构和法人的外部社会权利与义务问题,其关键要处理好三组新型关系。
第一， 村民与村委会：委托与代理
科尔曼认为,一个基本的行动系统由两种元素组成:一是行动者,一是资源。[22]兼有自然人的行动者和作为法人代理人的行动者，自然行动者没有足够的能力管理这些资源，出于自身利益考虑，以报酬换取他们的服务，与其他行动者在委托——代理关系。理性选择的行动者旨在有效控制“资源”，并在使用实现自己利益的最大化。现实中村民享有自主管理公共事务的权利，但是无法有效行使自主权，必须通过村民代表大会选举产生委员会，村委会使村民普遍收益或者使用公共资源的公正换取留任，村民可以通过用脚投票方式，决定法人留任，促使法人任职或多或少考虑村民的共意。因为村民作为自然行动者，如果没有足够的资源或者能力去管理公共资源时，只能让渡这部分权力，由村委会作为代理人管理公共资源，实现这些资源的增值。同时，村村委会作为村民的代理人，执行者，是一种委托和任用，更是处于成本——收益考虑，付出时间和“得罪人”的机会成本，却能获得一定报酬、尊重和权威的满足。比如在集体年收入多的厦门后坑村,村干部每月工资多达1000元以上,而在寿宁县由于集体经济弱，只有村主任和书记每月能从乡政府领到200元的误工补贴。现实这种关系下，出现许多自治创新模式。比如为了防止村委会滥用权力谋取利益，出现了“协议村官“，形成村官与村民契约关系，实现权利与义务的具体化，是村民自治的伟大创新。另外，对于一些地方就带来先富群体村官难理“村政”的问题，2004年乐清市委、市政府联合出台“外出村两委主要干部委托代理制度”。做出规定，干部私自连续外出超过3个月、一年以下的行政村党支部书记和村委会主任,可以实行正职委托副职代行使职责。
第二， 村委会与村集体经济组织：管理与保障
市场经济体制对于社会激励的导向是强调法人的利益和效率激励,法人的理性动机对于提高社会的资源配置和生产效率方面的作用越来越重要。2014 年一号文件提出:在集体土地所有权在自然村或者村民小组的地方，可开展村民自治试点。村委会是村治的法人代表，作为一种干部“经纪人”，或者代表村民的投资人，而集体经济组织是经济自治主体，作为一种企业经纪人，两者是管理与被管理，监督与被监督关系，有序地推动村民自治。村经济组织是村委会属下经营集体资产、发展村公益事业和福利事业以及从事多种经营活动的组织,按照法律规定应当独立开展经济活动[23]，为公共事务提供物资支持。《宪法》第十七条规定“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”而村委会作为村民会议决议的执行机构,表现为管理村务的职能和职权。如支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济”而签订承包合同,独立承担民事责任。可见，村庄村委会与集体经济组织是相互独立的法人, 村委会主要是围绕村民的自治目的，而村经济组织法人主要是实现资源的增值或者亏损，是村民自治的经济基础，前者对后者的经济活动有监督和保障职能，投资与经营的关系。
第三， 乡镇政权与村委会：指导与自治
权力利益网络是一种既普遍又特殊的现象。一方面因为市场经济本身所建构起来的经济力量特别是货币通约力量以及市场经济为人们提供的除政治权利以外的广阔机会。为了提高地方治理的效能，国家实施了乡政村治的重大举措。乡政府作为国家政权的基层部分是村民自治的推进者和“指导”者, 地方自治体领导下的次级自治体。而村委会作为基层组织形式,也是村民自治法人,两者是指导与自治的关系。《村民委员会组织法》规定乡、镇人民政府依法指导、支持和帮助对村民委员会的工作，但是不得不法干预属于村民自治范围内的事务。如经济弱的村庄修缮公路、水渠等基础设施,需要乡镇府提供指导和帮助。同时，法律规定村民委员会实现“三自我”和“四民主”，同时协助乡、镇的人民政府开展工作。可见，法律将乡镇政府与村级自治组织为“指导与被指导”,也就是形成政府法人和农村社区治理法人之间的民主平等关系[24]。正因为，这两者的平等关系，乡镇政府面对村委会更多指导，帮助、支持和帮助，而“不得干预”，及时调整与自治组织的关系，一改人民公社时的行政命令,盲目指挥。村庄不再是从属于乡镇基层政权的附属性实体,在村庄自身事务的处理上,获得了自主权。这就意味着,村庄逐步获得了乡、村互动的空间,在村庄利益受到损害时,拥有与乡镇政府展 博弈的空间和资源。当国家政策由乡政府向村级组织下达之时,乡政府如何按照角色与村委会进行交涉?如果乡政府以领导关系或行政关系面对村委会时,那么村委会只能配合和遵从。一旦“指导”关系面对农村自治组织,这样村委会能够掌握博弈和讨价还价的砝码，大大增加了村民自治的治理空间。如政府有时以与自治组织签订合同的形式推进工作。可见，从法律方面来看，以村民自治组织法人与政府法人关系处理实际问题，改变了乡村权力格局，构建了村民自治的新型民主关系。从传统社会到现代社会的演进,因而也被英国法学家梅因在他的《古代法》中经典地概括为“从身份到契约的运动”。
三、 法人治村的限度
在乡村治理过程中，法人治村作为新的治理范式，一定程度上有效或者安排现代化要素进入，但是面临现代社会与传统社会存在深刻的断裂期，造成社会权力合法性要素和利益关系复杂化问题，给法人治村带来严峻的挑战。
（一）法人本质的偏离
改革开放中的村民自治，为社会变革提供了契机，使得人际关系理性改变了权力基础。村委会脱胎于“政社合一”人民公社时期，根据现行基层政治制度安排，作为村民依法开展围绕村级公共事务进行管理的组织形式。《村民委员会组织法》规定:“村民委员会有依法管理村村庄集体所有的土地和其他财产的权利,不受外来权力干涉。”村民自治通过选举产生村委会，村委会作为合法代理人管理公共资源。但受人民公社时期党组织包揽一切的束缚，党支部仍然习惯插手或者干预村委会行使职权，造成村委会虚化，造成村民自治变成党支部自治。特别《中国共产党农村基层组织工作条例》规定由村党支部“依法讨论村庄经济建设和社会发展中的重要问题”,“村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律处置职责范围事务。”该条例没有对党支部和村委会职权作明确规定，致使两者出现职能交叉，容易出现党支部越俎代庖，为党支部插手经济事务创造机会。同时，村委会与党支部关系缺乏有效的协调机制，长期进入一场权力争夺的拉锯战。
（二）法人主体职能错位
现实中法人主体地位不明确，导致村民自治组织与村经济组织职能错位，相互取代。村委会是村民会议选举产生，代表村民利益，受村民委托，依法组织和管理集体经济组织，体现村民自治法律原则，但是，村委会有时存在替代村经济组织进行管理活动，甚至将公司理念引入村庄事务管理,村两委变成“公司管理层”,也就是村两委僭越村经济组织的事务，侵犯了村经济组织依法独立进行财产管理和经营活动的自主权，缺乏自主决策、经营管理和监督维护机制。如村级经济组织不完全的法人资格，只能以村级自治组织名义开展经济活动，不具备与其他经济主体签订土地承包合同，大大限制了对其资产的经营管理权利。《土地承包法》第12条规定,在集体土地发包方面,村委会和农村集体经济组织均可发包集体所有的土地和依法由集体使用国有土地，实质是一种平行、并列关系 [25]。村经济组织，作为合法的经济实体，是一种企业法人，只能进行合法经济活动，为了管理方便，却取代村民自治组织的任务和职责,或者承担应由村委会承担的民事责任，不管是村经济组织替代村委会，还是村委会包揽村经济组织的事务，都是错误的行为，影响到村民自治功能的实现。
（三）法人地位的不平等
依据法律规定，乡镇政权与村民自治组织自治组织是一种指导与自治关系，目的是构建自治组织法人与政府法人的民主平等关系。但是自治组织只能对本社区或者村级范围内实行管理和行使自治权，事实上与乡镇政权行使职权与范围存在不平等。根据我国法律规定,村民委员会是村民依开展自治活动的组织,有协助乡镇一级行政机构开展工作的职能,但在现实中它却成为了乡级人民政府的下属机构,直接变成“具有某些实际行政职能的准行政主体”[26]。 “乡政村治”赋予乡镇府干预村治很大的空间，致使村委会未能摆脱政府“用脚”局面，出现村委会行政化的困境和政治内卷化。而且乡镇政权与村委会存在复杂的三重关系，即领导与被领导关系，管理与被管理关系，指导与自治关系[27]，其多重关系的矛盾直接导致出现指导关系转变成领导关系或者命令关系问题。
总之，伴随着改革改革开放的村民自治实践，为社会治理变革提供了新的契机。探寻新时期村民自治的有效实现形式，需要推进治理体系的变革，治理体系变革的重要特点是向基层社会和公民让渡和下放部分治权,重新构造对社会整合体系[28]。因此，法人治理作为新的治理范式亟待重视与完善。村委不是单一权力的传声筒，必须构建村民、村民自治组织和乡镇政权组织新型的民主平等关系，必须建立组织化和制度化的架构来组织人民的支持。村民自治的推进和发展依靠制度安排为依据的，而村委会代表一种内生型权力,只有在一套科学系统的制度规范范围内运作,才能保证作为委托人的村民的利益。
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