探索不同经济情况村民自治的有效实现形式——基于权力与资源的分析视角

李松有  黄克

（南宁市横县委员会组织部，广西 南宁市 530300）

（华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079）

内容摘要：不同区域经济发展的不平衡，导致村民自治发展的不平衡。本文立足于“权力——资源”分析框架，分析总结出四类村民自治形式：汲取型治理、分配型治理、法人型治理和项目型治理。要解决村民自治 “落地”问题，必须探寻不同经济情况下村民自治的有效实现形式。

关键词：经济；自治；有效；形式

Explore the effective forms of villagers' autonomy

in different economic situations
——Based on the analysis of power and resources
Li songyou Huangke

(InstituteforChinaRuralStudies,CentralChinaNormalUniversity,Wuhan430079,China)

(Hengxian Municipal Committee of Nanning, Guangxi 530300, China)

Abstract: the unbalanced economic development of different regions, leading to unbalanced development of villager autonomy. This article is based on the "power resources" analysis framework, summarizes four kinds of forms: learn the villagers autonomous governance, distribution type governance, corporate governance and project governance. To solve the problems of villagers' autonomy "landing" we must explore the effective forms, different economic situations of the villagers' autonomy.
Key words: economy; autonomy; effectiveness; form

村民自治是中国农村民主管理的伟大创造，是中国农民自我管理在新时代的重大突破。村民自治的实践进展取得了令人瞩目的成就,但是村民自治在地区之间发展的不平衡,是其重要特征之一。^[1]不同区域经济发展不平衡是否会导致村民自治发展不平衡？那么村民自治发展不平衡是否导致其有效实现形式的不同？张景峰认为村民自治受到现实经济状况的制约。^[2]卢福营认为农村经济的变迁,对村庄治理及其变迁具有某种意义上的决定作用。^[3]贺雪峰认为在一些发达地区的农村或城郊村庄,村级治理有序,而在一些贫困村庄,村级组织往往处于半瘫痪状态。^[4]胡荣也认为村庄富裕或者落后，影响到村民自治的效果和村民参与的积极性。^[5]那么村民自治发展不平衡是否导致其有效实现形式的不同？ 2014年中央“一号文件”提出，“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，为探寻不同经济情况下村民自治有效形式指明了方向。

研究表明，总体来说,东部、东南部乡村的发展水平远高于并快于中西部地区乡村,城市附近乡村的发展水平又远高于并快于离城市较远的乡村。因此,不同的时空可能处于不同的境域,这会影响到治策的选择。^[6]中国农村现行的村民自治制度是特定经济背景下的产物,随着农村经济的非均衡发展和迅速变迁,村民自治模式将日益呈现出多样化趋势。那么经济与村民自治有何关联？二者内在机理如何？不同经济情况对接何种村民自治形式，才能发挥最大效力？为此，本文研究以经济为视角，构建经济因素与村民自治有效实现形式的关系模型。

一、建构经济与村民自治分析框架：权力与资源

西方学界权力说研究，吉登斯的权力来源资源论，指出将权力与资源相关联，认为权力的生产离不开资源的集中，资源是权力得以实施的媒介，是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素。权力是在支配结构的再生产中，并通过它产生出来的，构成支配结构的资源主要有两种，一种是配置性资源，一种是权威性资源。可见权力来源于资源，资源多寡决定权力的大小，资源的多少决定行动者的能力水平。

中国学界权力与资源关联研究，张静认为集体经济促使乡村产生了通过村规民约规范村民权利的界定权。^[7]李昌平为代表的实践者看来，权力与资源存在不可分割的联系，权力是资源的基础，资源缺失致使乡村治权的丧失，导致乡村治理能力的弱化。^[8]申端锋和赵晓峰进一步阐释，指出乡村组织凝聚，配置治理资源从而运用乡村治理的权力，^[9]并将治理资源分为三类：一是物质性资源，既包括自上而下的财政转移支付资金，也包括集体土地、各项统筹费、集体企业等；二是威性资源，既包括合乎国家政策，法律等规定的治理村民的制度文本，也包括弥补正式权力不足的诸如人情、面子、常理等非正式的规范、规则；三是治理技术与策略运用的意义解释空间。^[10]可见，从权力与资源关联进行研究，为探索村民自治有效实现形式提供了新的分析框架。

权力作为一种影响力，其存在源于资源的拥有。在有组织的人类生活中，权力必然存在。而权威是具有统一集体行动的权力，权威在共识范围中存在，超出或脱离范围的权威即会失效。^[11]权威的建立制度应符合大多数社会成员意愿而人为设计的制度规定,应是大多数人理性选择的结果。^[12]权力赋予了权威某种力量, 权威又能聚集多种资源, 权力会逐渐集中到权威的手中又得村民信任,具有较高威望,但作为权力的支配者、使用者,如果权威使用权力得当,可以给社会带来秩序、效率;如果使用不当,就会出现相反的效果。^[13]进一步推出，倘若村庄经济实力较强,村民因为可以从村集体中获得好处,则村庄内聚力增加;在村庄经济实力薄弱,甚至负债累累的情况下, 村民大都赶紧划清与村集体的界限,则村庄内聚力便无从谈起。因此，我们可以发现，富裕乡村集体资源多，自治组织权威高，强化自治能力，群众因利益相关度高，参与的积极性高；^[14]反之，贫困乡村集体资源少，自治组织权威低，弱化自治能力，因利益相关度低，群众参与积极性低（如表1）。

表1  经济与自治的影响因素

二、探索不同经济情况下村民自治有效实现形式

在区域发展不平衡，产生区域资源凝聚不同的背景下，当前乡村自治组织权威是如何实现权力运作的?村民自治有效实现形式又是如何变化？

（一）资源多与权威高：分配型治理

分配型治理是指丰富的村集体经济资源增加了村干部说服或压服少数反对派的能力,同时,丰富的村集体资源使得民主化村级治理所面对的主要问题,不是经济资源的提取,而是集体资源的分配（如1）。^[15]为此，集体资源配置，需要依赖较高权威的村治组织，也就是一种权力秩序，即谁为行动主导和中心也即是社区资源流向哪里或由谁控制的问题。^[16]不少地方一个明显的趋向是,经济发展水平,特别是集体经济发展水平越高,他们的地位与收入就越高,权威性就越大。^[17]欧博文(O'Brien)认为村办集体经济较发达的村庄有较高的政治参与度。^[18]村集体经济发达,社区公共权力可支配的经济资源丰富。凭此,社区公共管理更多地依靠物质报偿，通过提供多种形式的物质利益来诱导人们的行为,换取村民群众的服从，^[19]当村集体向村民提供全面的服务和福利的同时也即获得了对村民全面的控制能力。^[20]发达地区村落，集体收入较多和发展经济的机会较多，村民自治权威高，村民参与程度高，内聚力强盛，自治效果好。同样，丰富的村集体资源增加了村干部说服或压服少数反对派的筹码，提高了村民自治的效能。

从历史上看来，人民公社时期实行的政社合一的计划经济体制，靠国家计划分配生活资料，是一种低水平的平均分配方式，特别是人民公社是政治组织、经济组织和社会组织的的混合体，依靠“命令——服从”完成地方事务的管理。伴随人民公社的式微，导致出现乡村治理真空。改革开放以后，改变“村财镇管”的体制，使得乡村空壳化得到改善。由于政策导向的改变，东部沿海发展迅速，加上该地城市化水平不断提高，经济发展带来土地增值,土地集体所有的产权安排使村集体往往可以从升值的土地中获益甚多,村集体不仅掌握着大量升值的土地资源,而且掌握着土地征用款的使用权, 还有保留下来的集体经济或者集体经济再造，拥有乡村治理的集体资源。集体经济丰富的村庄因为村集体占有大量经济资源，村干部不必从村民手中提取资源来创造村庄公共收益。村级治理关注的焦点不再是从村民那里汲取资源，而是如何合法地使用村集体占有的资源，这需要更为合法的程序。在经济发达的地方，一方面村民的收入较高，同时村集体收入也不少，村委会选举竞争就较为激烈，“真正有竞争性的选举之所以激烈，其根本的原因在于选举的结果直接与人们的切身利益不可分割从而选出来的干部越公正。集体资源丰富村庄的村干部更为乐意召开村民大会和村民代表会议来讨论如何使用村集体资源。如浙江省武义县后陈村创造的“一个机构、两项制度”。

（二）资源多与权威小：法人型治理

科尔曼认为,一个基本的行动系统由两种元素组成:一是行动者,一是资源。^[21]能否作为一个法人,或者说,能否作为法人行动者,关键取决于该主体对资源控制力的大小,即权力的大小。所有的行动者均以理性选择为其行动指导,希望在对“资源”的控制和使用中实现自己的最大利益。现实中村民享有自主管理公共事务的权利，但是无法有效行使自主权，必须通过村民代表大会选举产生委员会，村委会使村民普遍收益或者使用公共资源的公正换取留任，村民并还保留有一定的自主权利,必要时甚至可以对法人产生决定性的影响(如用投票来影响集体决策等)。作为法人行动者的村委会权威的来源则是社区自治的基础，它从本质上规定了社区政治发展的方向。^[22]法人理念主导着的乡村自治,并将以村民自治的新形式,推动着村民自治的健康发展。^[23]改革开放以来出现于中国农村社区的第一个现代法人组织——村民委员会,作为代理人对于社区的政治发展有着重要的作用。^[24]村委会作为法人是具有可行性的,村委会(法人组织代表)取代村民(自然人)成为社会行动的主体,是现代乡村社会新的治理范式（如II）。

从理论和实践上看,法人治理适应了村民自治制度供给型变迁的要求。从“委托—代理”的角度看,人民公社是一个法人行动者,但却不是一个现代法人行动者。人民公社实行政社合一,是政权组织、经济组织、社区生活组织的混合体。改革开放以来，中国农村正处于从传统农业社会向现代工业社会的转型,要求村民自治理念必须跟市场经济的时代要求相耦合。村民自治是市场经济深入发展的自然趋势。^[24]伴随改革开放的村民自治实践，为农村社会的变迁提供难得契机，使得人际关系理性化、法人化。可见法人治理即将成为国家和社会治理现代化的标志之一。特别伴随着工业化和集体化的发展,一些村逐步引入乡村企业化管理模式,逐步实现了社区整合范式的创造性转换,即把传统的农村改变成融政治、经济、社会生活于一体的企业,运用现代企业的管理方式,管理农村经济和各项事务。^[25]与此由村民自治体制向社区和公司相对独立的治理体制转变，促使村民委员会等民自治组织权威和作用弱化。村委会不再是村治的主要角色,村民小组则形同虚设,等等。这些都向现行的村民自治制度提出了严峻的挑战。村民自治将以何种组织形式存在和发展?

（三）资源少与权威小：汲取型治理

汲取型治理是指对于平困村集体经济资源较少，乡村治理的关键，取决于干部对经济资源提取的能力，利用说服、教育和舆论等手段，动员群众参与公共事务中来（如III）。劳伦斯(Lawrence)认为贫困的村庄在实行村级民主方面走在前面，^[26]但伴随着区域发展不平衡，使得村民自治实践出现不平衡。“空壳村”的集体经济使村组织无法树立起应有的权威，也无法具备够用来管理村务的经济资源，村治则只能陷于瘫痪、无为的境地。^[27]由于乡村缺乏集体经济,乡村权力主体可控的经济和社会资源较少,不仅使乡村政权和组织难以正常运转，也使政权和组织行为变异、功能失调，引发比较严重的干群矛盾，进而造成乡村的组织危机和合法性危机。^[28]为了克服财力不足的困难，在集体经济资源贫乏的乡村，除了国家资金援助以外，村中举办公共工程和公益事业所需要的人、财、物资源必须从村民中提取, 若村中有少数村民拒绝这种人、财、物的提取,其他村民必然起而效仿。村干部则缺乏应有的权威，村干部就必须说服村中的少数反对派以顺利完成决策。^[29]乡村治理的关键是干部提取集体经济资源的能力。

具体到人民公社时期“政社合一”，国家为了发展工业化对农村进行抽水机的索取，加上采取“村财镇管”，加速了乡村的空壳化。由于集体资源不足，村子公共服务发展滞后。尤其是税费改革后乡村取消了统一规定的劳动积累工和义务工，以及以资代劳和修路、教育集资等等之后，农村水利工程、乡村道路建设、绿化、校舍改造等因经费困难受到不同程度的影响。虽然村级公共事业建设可通过“一事一议”方式来解决，凡属村集体生产设施、公益事业建设资金等涉及农民切身利益的事,全部实行“一事一议”,由村民民主讨论决定。实行大家事、大家议、大家干、大家管。^[30]因此,乡村的社区公共管理主要地依靠说服、动员、教育。在该村,动员和教育工作主要贯穿于公共管理的具体运作过程,具体表现为针对性的说服、劝导和动员,以此形成或改变被劝导和被教育者的观念和意志,自觉自愿地服从社区公共权力主体的意志,从而实现管理目的。

（四）资源少与权威高：项目型治理

所谓项目是指依照事情本身的内在逻辑出发，在限定时间和限定资源的约束条件下，利用特定的组织形式来完成一种具有明确预期目标的一次性任务。^[31]不同学者对项目进行界定，正如折晓叶等界定那样，是中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式。这种方式与缓解欠发达地区由于面临资金短缺问题密切相关。周飞舟也指出项目资金作为后税费时期的表现形式，资源下乡嵌入在乡村治理现实之中。后税费时期乡村关系、乡村治理权力及乡村困境等成为型塑项目化公共服务供给困境的背景之一。^[32]渠敬东提出项目资金也惠及富裕村，更要惠及底子薄的贫困村，把项目制作成一种管理制度，形成一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式，^[33]甚至存在一种项目权力，乡村自治组织不仅没有因集体资源少而导致自治能力弱化，反而因抓包项目赢得公认的权威。为此，特别不少学者提出项目治国或项目治理的这一新范式（如IV）。

项目制以项目的方式成为具有体制特征的治理逻辑,必有其制度根源和历史契机。1990年代分税制对地方财政的 (抽取)，使得许多基层财政的负担转嫁在了农民身上，再加上资本条件下劳资矛盾的加深，致使社会矛盾多发，社会冲突频繁出现。这促使国家在21世纪初作出大规模政策调整的决策，即利用分税制带来的强大的中央政府财政“反哺”中西部地区尤其是农村，而政府从此不再从农村收取各种费用乃至税收,^[34]实际的反哺过程表现为规模巨大的自中央流向地方的转移支付资金。人们一般也认为，专项的转移支付资金，即上级指定了专门用途的转移支付要比一般性的转移支付资金更有效率，而财政资金的专项化正是实行分税制以后中国各级政府之间财政关系变化的一个重要现象。所谓“专项化”，是指政府间的分配资金越来越依靠“专项”或“项目”的方式进行。^[35]据统计,自1994年到2004年,专项转移支付总量一直远高于财力性转移支付,到2005年后者总量才第一次超过前者。^[36]项目制不仅在数量上而且在各个领域中,都已经成为最主要的财政支付手段。特别是“十二五”期间，加大对贫困村项目治理力度，要求每个贫困村投入不低于300万元，其中中央财政专项扶贫资金补助100万元，通过整合各行业、部门投入，社会帮扶资金投入贫困村200万元以上。

表2  不同经济情况下村民自治有效实现形式

三、总结与讨论

村民自治作为一种“草根民主”，是中国农村民主管理的伟大创造，是中国农民自我管理在新时代的重大突破。正如徐勇教授所言，村民自治与经济相关，让村民自治多层次、多形式、多类型地去发展。”^[37]因此，不同的经济情况背景下，会出现不同的治理形式，同样，不同的自治形式也会产生一些问题亟需探讨，对不同区域间的村民自治实现形式进行检讨和修正，才能发挥自治的最大效力。

（一）集体资源使用监管缺位问题

与落后地区不同，在发达地区，乡村拥有丰富的集体资源，乡村自治组织能够集中力量办公共事业，在村民心里权威较大。“绝对的权力产生绝对的腐败”。现实出现一些谋利型村官，出现财务管理不透明。如2003 年，义乌警方受理村官犯罪达 30起左右，2004年村官犯罪势头仍在上升。对于这一隐忧，有些人建议学习和借鉴外国“参与式财政”的作法和经验,由村民直接参与地方和社区财政资源的分配和投向,包括参与上级下拨资金的分配、管理和监督,参与社区公共财政预算的制定、决定财政开支和投资的方向、目标及其优先顺序的选择、规定相关人员的责任、监督财政开支过程及参与效益的评估等,使“民主理财”经常化、制度化。

（二）村治法人主体错位问题

现实中法人主体地位不明确，导致村民自治组织与村经济组织职能错位，相互取代。村委会有时存在替代村经济组织进行管理活动，甚至把全村办成一个大公司,村委会干部变成公司领导,实现集体经济组织与村级自治组织一体化，村经济组织与村级自治组织一体化，导致出现财务管理混乱问题。为了解决这一问题，村民发明“协议村官”，以村民与村官之间协议形式，确定双方权利，甚至推出干部过错民事赔偿机制，把因的经济问题引起干部与村民的矛盾纳入法律诉讼程序，改变动不动就上访，培养法治精神有助于促进村民自治的发展。^[38]

（三）资源消解自治问题

随着税后改革后乡村治理面临治权丧失和能力弱化，国家以项目为资金转移方式缓解这一问题，但是资金单一输入，组织制度供给不足，导致资源消解自治的村治困局出现。如项目进村过程中，对于一些集体资源不足的乡村，为了弥补项目财政缺口，不惜动用赊款手段而引起债务产生削弱集体治理基础的后果。为此，建议改变资源单一化的输入模式，加大对乡村自治的制度供给，利用项目资金下乡的契机，推动村民自治向前发展。如为了加大对贫困村的扶贫力度，国家实施了整村推进的重大决策，以项目转移方式，要求每个贫困村投入不低于300万元，其中中央财政专项扶贫资金补助100万元，通过整合各行业、部门投入，社会帮扶资金投入贫困村200万元以上。

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